第五代装配式变电站首创者智能供配电解决方案领导品牌

    电力体制改革的目标到底是什么？反垄断究竟是目标还是手段？在湖南湘能电力设计院专家看来，市场经济是消费者主导的经济，电力改革的终极目标理应定位于为消费者和用户提供质优价廉、安全的电力产品和服务，使消费者得到实惠，同时促进经济效益。

　　应如何看待个别媒体和舆论对我国电力行业的妖魔化误导？实事求是地说，中国电力工业无论从电价水平、电力产品供应还是电力公司的售后服务看，各方面都是具有比较优势的。

　　在探讨中国电力体制下一步改革方向这一重要问题时，一定要根据电力企业的特点，要以对电力工业垄断属性的正确认识为前提。中国“破碎式”改革模式的出现正是由于对中国电力工业垄断属性的认识出现偏差造成的。

本文摘自《大船掉头：电改十八年反思与展望》作者：刘纪鹏

　　第一节 序曲——农电管理局挂牌之难

　　第二节 导火索——二滩事件始末

　　第三节 揭幕——《令人沮丧的电力改革》

　　第四节 电网中是否隐藏着超额垄断利润

　　第五节 我们最应该反什么样的垄断

　　第六节 对妖魔化电力的非议

　　第一节  序曲——农电管理局挂牌之难

　　2000年1月，正当国电公司踌躇满志地按自己的四步走战略推进自身变革以向现代大公司迈进的关键时刻，出现了农电价格居高不下，农民抱怨，矛盾突出，领导指示要求国电公司代行农电管理职责的难题。国电公司对于接不接农电管理局这块牌子而重新回到政企不分的老路，处于两难境地。

　　一、“三分天下”的农电乱局

　　我国通常按行政区划把县级以下的电力供应和消费称为农电。在改革之前，我国的农电管理体制极其混乱，各个地方各自为政，缺乏一个全国统一的农电管理机构。

　　按照企业资产关系、管理关系和电力交易关系的不同，当时在我国近2500个县级农电单位中，大体可分为三种模式，即直供直管模式、趸售模式和自供自管模式。

　　所谓直供直管就是省电网公司直接管理县级农电企业，县供电企业是省电力公司的子公司或者分公司，人、财、物由省电力公司直接管理，其配电网资产主要属于中央财政。

　　自供自管就是在一些水力资源比较发达的地方，县里不仅有自办的小水电厂，而且还有独立小电网，逐渐形成了发供电一体化经营的县供电企业，这些小电网与大电网不联网，自己独立运行。

　　而趸售模式则指的是各趸售县有自己所有的供电公司，它从国电公司所属的省电力公司那里把电按批发价买过来，然后再卖给本县的消费者和用户。

　　趸售县及自供自管县供电企业，其配电网资产主要属于地方财政。

　　在国电公司成立的1997—2002年间，我国县级农电管理的三种模式大致形成了“三分天下”的局面，即在全国约2500个县级供电企业中，由国电公司所属各省电力公司直供直管的有760个左右，由地方县级所属采取趸售方式供电的有1040个，而由地方县级所属采取自供自管模式供电的县级供电企业则有600多个。

　　二、农电价格居高不下

　　“三分天下”的农电格局管理体制分散，导致电力这样一个国民经济和民生刚性需求的产品，其农电价格远不像城市居民用电价格那样实行统一管理，这导致一是各地农电价格差异大，二是普遍价格水平较高。当时城市用电只有0.4元左右，而农电的平均价格却高达0.67元，个别管理不善的地方甚至出现过1元1度的电。农电价格高于城市，农民意见很大，矛盾非常突出。农电价格的居高不下是由诸多因素造成的。

　　首先，农网投资成本高，设施简陋。农村居民点分散，农供电半径长、负荷密度低，从110千伏等级到各村，设备线路都要自己解决，投资成本非常高。农村电网建设往往因陋就简，加上管理不善、设备陈旧，导致线损很高。

　　其次，农电管理层级多，层层加价。农村大部分地区都是通过村电工对农户卖电，售电中间环节太多，这是农网改造前电价居高不下的症结之一。

　　第三，“以电养人”现象突出。农电管理机构臃肿，人员乱进造成严重超编，“以电养人”的现象普遍存在。第四，偷电漏电现象严重。农村偷电很难控制，一般能占到农村电量的15%左右，有的甚至高达40%，偷的电最后都加到了农民头上。

　　这些问题的存在，一方面抬高了农电价格，加剧了农民的用电负担，阻碍了农村和农业经济的发展；另一方面也引起广大农民日益加剧的不满情绪，亟需解决。

　　正是在这样的背景下，农电改革拉开了序幕。1998年10月，国务院做出了“加快农村电力体制改革，加强农村电力管理，实现城乡用电同网同价”（简称“两改一同价”）的战略决定。

　　三、“烫手山芋”接不接两难

　　要解决农电管理体制分散混乱问题，实现两网一同价和落后的农村电网改造重任，仅靠市场化的发展，对电力这样一个特殊商品显然是不行的，在农电管理体制改革和发展过程中必须有政府的指导和扶持才行。然而电力部已经取消了由谁来履行这一具有明显政府管理性质的职能，国务院有关领导和部门提出让国电公司接过农电这块牌子，成立“农电管理局”。对刚刚从电力部转型、战胜恋“权”情结、摆脱政企不分羁绊的国电公司领导班子来说，是拒绝新的政企不分，按照既定的四步走发展战略向现代大公司迈进，还是重新回到政企不分的老路，最终国电公司再搞一次政企分开，演变成农电管理局和若干个区域电网公司，如何选择十分关键。

　　首先，当时把电力部改为国电公司就是要实现政企分开，把国电公司建立成一个真正的现代大公司。为此，国电公司自己已经剥离了旧的行政权力，如果再把农电管起来而成立一个“农电管理局”，国电公司和有些地方农电本来就没有投资关系，只能又形成行政主管关系。如果在国电公司下面设一个有行政职能的局，岂不是又退回到了政企不分的老路？因此，无论是有关部门有意让国电公司政企不分，为拆分国电公司埋下伏笔，还是仅仅作为处理农电问题的权宜之计，农电管理局这块牌子都成了“烫手山芋”要不要都两难。

　　其次，接过农电管理的牌子而重新回到政企不分的老路，不仅会损害国电公司的形象，同样也会在经济上影响国电公司的效益。因为全国一千七八百家趸售县和自供自管县，经营效益、管理水平等各方面普遍落后，并存在较大差异。仅农网改造一项，没有几千亿投资是不可能完成的，因此，如果把这些明显带有政府公共产品、补贴特征的产品，一次性划给国电公司代管，则无论是现代大公司的发展取向还是四步走的实施战略，国电公司都将很难实现。

　　当时，国务院领导和有关部门要求国电公司能上收农电，接受农电管理局的牌子，把农电统一管起来。国电公司非常为难，一面是上级领导和部门的安排，另一面是国电公司的发展前途。鉴于此事重大，国电公司总经理高严考虑再三，决定一方面与国电公司党组成员集体讨论来一起商量决定给上级回复，另一方面广泛征求国务院有关研究部门和社会各界专家的意见。

　　于是2000年1月23日在国电公司会议室召开了一次论证与研讨会，我应邀也参加了这次会议。会议由国电公司赵希正副总经理主持，参加者除了国电公司的高级管理人员外，还有国务院发展研究中心李伯溪、丁宁宁以及社科院等有关部门的近10位专家。

　　会上，主持人首先介绍了国电公司遇到的这个难题，并指出，国电公司从电力部而来，从最初与电力部双轨运行，到1998年终于摆脱双轨制运行，朝着政企分开的现代化大公司的方向迈进，并准备进一步把科技、基建管理等方面的政府和行业管理职能转出去，具体把政府职能交给经贸委电力司，把行业管理职能逐步交给中电联。可在这如此关键时刻，若再挂上一块农电管理局的牌子，将逼使国电公司重回到政企不分的老路上去。

　　面对这样的情况，国电公司怎么办？如何既能贯彻国务院领导的指示，把农电改造的任务担起来，同时又不致回到新的政企不分的老路上，因此听取各位专家的意见。与会者普遍都不赞成国电公司挂上农电管理局的牌子而重新回到政企不分的老路。我在这次会上发言提到，把城市用电和农村用电拢到一起，按照一个模式管理是不现实的。

　　因此，解决我国农电问题一定要新事新办，国电公司的投融资部可以向好的、有效益的县办电力公司投资，用经济办法来管，用股东的身份来管，而不是用政府电力主管部门的身份来管，否则既保持了行政垄断而无法成为真正的企业，又会背上沉重的包袱而降低公司效益。

　　最终国电公司党组集体讨论决定，农电改革可以代管，但是“农电管理局”这块牌子不能要。尽管如此，国电公司当时为理顺农电管理体制还是采取了以下方式：趸售和自供自管的县级供电企业，原则上应“上划”给省电力公司直接管理；暂时不能上划的，先委托省电力公司“代管”，逐步改组为省电力公司控股的公司制企业，但是绝对不能在国电公司下面设一个“农电管理局”。到2001年12月底，国电公司通过代管、上划和股份制改革，一共管理了1856个县级供电企业。

　　如果说“厂网分开”改革的不彻底将会为国电公司和国网公司的解体埋下伏笔，那么今天回过头来看，其实当时无论国电公司挂不挂“农电管理局”的牌子，都很难摆脱被拆分的结局，都注定了国电公司童年夭折的命运。

　　拒绝挂“农电管理局”牌子在国电公司被拆分中究竟起了多大作用，没有人能说清楚。但无论从半年后电力改革领导小组成立电改主导权易手的时间上看，还是以拆分国电公司的“0+6”或“0+4”改革方案草案的推出看，把这件事称为电力改革的序曲都不为过。

　　第二节  导火索——二滩事件始末

　　一、二滩弃水引发体制之争

　　2000年前后，就在国电公司主导的电力体制改革按自己思路向前推进之时，却发生了一件招致国电公司被国务院领导批评、被各界诟病的事件，这就是二滩弃水事件，有人甚至将之称为国电公司从改革主导者变成被拆分对象的电改主导权易手的改革导火索。

　　起因是2000年4月清华大学胡鞍钢教授发表的一篇《二滩水电项目严重亏损的调研报告》，该报告认为，“二滩项目目前的这种举步维艰的局面，完全是人为因素所致，是典型的政策失效、计划失效和制度失效。这表明各种既得利益集团包括行业垄断的地方保护主义已经成为中国经济发挥潜在增长需求的严重障碍。

　　有关负责人对此负有不可推卸的责任”；“从治本的角度来看，核心是要打破国电公司独家垄断电力市场的格局，加速我国电力体制的改革”。（载于《中国国情分析研究报告》2000年第27期）总之一句话，二滩弃水事件的症结在于国电公司垄断。正是这篇报告将二滩弃水事件引向了公众，并进一步升级到关于国电公司垄断、电力体制改革方向的大辩论，这给国电公司带来了巨大的压力。

　　二、二滩弃水的真正原因是上网电价超过消费电价

　　了解二滩弃水事件对于今天回顾我国电力体制改革至关重要，实际上二滩弃水亏损事件的发生有着深刻的内在原因，绝不能简单地归结于国电公司搞垄断而不给二滩发的电上网。其中最主要的原因是二滩水电站发的电上网电价竟然高于消费电价，无论是承负输电任务的国电公司还是消费者都难以承担。

　　二滩水电站的上网电价为0.45元/千瓦时，这不仅高于国电公司系统0.25元/千瓦时的平均上网电价，甚至比当时全国到户城市居民0.42元/千瓦时的平均消费电价还要高。在这种情况下，如果国电公司让二滩的电上网，谁来承担这高昂的费用？这只有两种可能：一种是让使用二滩水电的消费者承担，这种状况下，如果强令消费者使用二滩的电，使他们承受远超过其可接受范围的电价，是不符合市场经济规律的，也是不可能的。另外就是让国电公司承担，这意味着国电公司不仅无法获得正常情况下能够获得的0.17元/千瓦时的价差，而且还要倒贴二滩水电站0.03元/千瓦时的上网电价。也就是说二滩每发1度电，国电公司里外里要倒贴0.2元。这应该是导致二滩弃水事件的直接原因。

　　而国电公司面对的绝不仅仅是二滩一家，而是全国的发电企业，如果国家计委批出来的成本加成的电价既不考虑国电公司的承受能力，也不给二滩这样的项目财政补贴，而是让国电公司补贴，国电公司就难以生存。更何况国电公司是一个国家对其有盈利要求的企业。

　　三、二滩上网电价之高引人深思

　　二滩水电站位于四川省攀枝花市，1991年9月正式开工建设，1999年12月全面投产发电，总装机容量为330万千瓦，总投资360亿元，年发电能力可达170亿度。然而二滩水电站建成之后却面临投产即亏损的困境。这具体有以下几点原因。

　　（一）负债率畸高导致财务成本过高

　　二滩水电站属于世行贷款项目，在360亿元总投资中，负债高达350多亿元，所有者权益只有11亿元，仅占3%，这与国家基建项目的自有资本金应达20%的要求相比相差甚远。而为保证还款，世行要求二滩必须达到12%的净资产利润率，如此高的指标使得二滩面临非常大的还款付息压力。此外，根据合同，二滩水电站的还款期限只有15年，这与美国、巴西等国类似项目的还贷期限一般为50年相比压力极大。这进一步加重了二滩水电站的还款负担。正因如此，面对巨大的还本付息压力，二滩只有将上网电价定为0.45元/千瓦时才行。而国家计委审批上网电价只是简单地按照企业项目建设“成本加成”的标准来核定，结果将二滩的上网电价核定在了如此畸高的水平。

　　所以，无论是国家计委不按政策规定核定二滩水电站20%的自有资本金，还是高来高走，简单按“成本加成”来行政审批电价，国家计委都应对二滩弃水事件承担责任。

　　（二）同期川渝投产项目过多

　　二滩弃水事件的发生还与国家计委同期批准的川渝开工电力项目过多，使得电力过剩相关。例如1996年开工、1998年投产的装机容量为70万千瓦的重庆珞璜二期项目，1997年开工、1999年投产的装机容量为60万千瓦的四川广安电厂项目，以及2000年投产的装机容量为35.9万千瓦的成都嘉陵热电厂项目，几乎都是与二滩同步进行的。在1999年年底，川渝地区发电总装机容量为2026万千瓦，年发电量650亿千瓦时，发电设备平均利用数仅为3200小时，大大低于全国发电设备4100小时的平均利用数。电力过剩使得市场竞争激烈，二滩水电站由于上网电价太高，以致在市场经济条件下竞争上网时没有竞争力，这同样是导致二滩弃水事件的原因。

　　（三）川渝分立无法消纳二滩电量

　　当时除了电价畸高和电力过剩两个原因以外，最初计划的需求方重庆也因为与四川分立为直辖市的原因，而无法按原定计划消纳二滩电量。按照最初的设计，二滩水电站发电量的1/3是供向重庆的。1997年川渝分立，重庆作为直辖市单列之后无法消纳那么多电量。这是因为重庆市有自己的珞璜电厂（火电）和煤炭产业，如果要求其珞璜电厂不发电而使用二滩的电，则意味着重庆的煤也会受影响，煤炭工人将面临失业，这会引发重庆电力、煤矿产业链的一系列问题，将导致其产业结构失衡和社会不稳定。同时重庆市还要为此支付高额的电价，重庆自己电厂的上网电价每度仅0.2元/度，而二滩水电站的上网电价为0.45元/度，如此大的价格差也是重庆不愿意按计划消纳二滩的电的重要原因。

　　（四）结论

　　综合来看，导致二滩弃水事件发生的主要责任人应该是国家计委，简单归责于国电公司搞垄断，不给二滩上网而导致弃水至少是不全面的。然而二滩弃水的责任为何“板子”要打在国电公司的“屁股”上，甚至后来被人称为国电公司解体的导火索，是颇令人深思的。

　　第三节  揭幕——《令人沮丧的电力改革》

　　一、一篇导致电改主导权易手的文章

　　2000年5月5日，《经济学消息报》发表了一篇题为《令人沮丧的电力改革》的文章。这是继二滩弃水事件后射向国电公司的第二颗“重磅炸弹”，这篇文章不仅把电力的反垄断改革推向了顶峰，而且真正拉开了电力体制改革主导权从国电公司易手并将国电公司肢解的序幕。

　　这篇文章认为：“（国电公司成立）两年来的实践已经证明，电力工业的结构调整和体制改革步履艰难，电力消费者至今叫苦不迭，而国电公司以外的独立电力企业更是怨声载道，那么问题何在呢？”作者随即指出了现行电力体制存在的一系列弊端，包括“传统的一体化垄断经营的电力工业已不能适应经济市场化的进程”，“省为实体的发展方针导致各省以邻为壑，电力市场关闭”，“成为阻碍市场竞争和跨省资源优化配置的主要原因”；该文还以“电力企业隐性超额利润巨大，对国民经济发展造成负面影响”以及“国家没有把电力管理体制改革作为大事来抓”为题指出，“对于目前的改革，大家形容为（国电公司）裁判员同时又是运动员，改革无法深入”。

　　因此作者认为，由国电公司主导的电力改革是令人沮丧的。

　　最后这篇文章得出评价说：“这个改革必须从上到下，必须由政府发起推动，必须立法当先，必须有专门的领导和监督机构，必须有详尽的方案和时间表，国务院应把电力体制改革列为重要工作议程，专人负责。”

　　该文的作者是国家计委基础产业司电力处的处长王骏，一直代表国家主管部门参与电力体制改革。按常理而论，作者身份的特殊性本应慎言。然而在电力改革的关键时刻，其如此公开撰文发表内容十分敏感且观点如此鲜明、火药味甚浓的文章，极不寻常。因此，该文一发表就引起了社会各界和国电公司上下的高度关注，人们普遍认为这篇文章代表的绝不仅仅是作者个人，而是更高层在通过这篇文章释放电改方向转向的重要信号。

　　后来发生的事实也证明了这一点。该文发表的一个月后，高层即拍板决定由国家计委牵头成立电力体制改革协调领导小组，“开门搞改革”。随即国家计委主导的电改小组刻不容缓地开始着手酝酿以拆分国电公司为主的新的电力体制改革方案。从此，电改主导权从国电公司转向了国家计委主导的电改小组。

　　二、国电公司86亿元利润招来非议

　　1999年即国电公司单轨运行的第二年，我国电力市场处于局部短期饱和状态，增长缓慢。国电公司克服了城网、农网大规模改造所形成的负债与资产规模迅速扩大所带来的巨额财务费用和折旧压力，并豁免了一些高能耗国有企业长期拖欠的4亿元电费，全年实现利润86亿元。这一利润的实现，对刚组建不久的国电公司来说实属不易。

　　然而王骏在2000年5月发表的《令人沮丧的电力改革》一文中却说：“最近国电公司宣布了进入世界‘500强’的目标，很多人提出，按国家电网公司8000多亿元资产和86亿元盈利，在国际上应是破产企业，和‘500强’有什么联系？”由于其是电力体制改革小组的成员，身份特殊，因此这篇文章影响很大。

　　同年9月，国电公司财务部主任陈月明给我转来了一篇批评国电公司的文章，这篇文章题目是《电力改革能否再快一些》，发表在2000年第36期《瞭望新闻周刊》上，作者是胡鞍钢的夫人赵忆宁，该文堪称是《令人沮丧的电力改革》的姊妹篇，两篇文章遥相呼应。观点可以各自表达，但文中引用的很多数据却明显失实，如果不对这些失实的数据进行解释，则会直接误导电力改革。

　　例如，该文要求把打破国电公司的经济垄断作为电力改革的唯一目标。而全文最核心的观点是认为电力行业存在巨额“隐性利润”，该文在“垄断经营下的漏洞”一节中提到：“电力行业集中了我国1/6（约8000亿元）的国有资产，1999年仅向中央财政上缴86亿元，资金利润率只有2.3%。”

　　然而这里所说的“电力行业集中了我国1/6（约8000亿元）的国有资产”是一个常识性的错误。1999年年底，国家所有的境内外各类企业、行政事业单位占用的国有资产为90964亿元（约为9.1万亿元），其中经营性国有资产为66748亿元（约为6.7万亿元），而国电公司2000年6月底总资产为8544亿元，净资产仅为3881亿元，而8544－3881=4663亿元则是负债，国电公司当年的负债率约为60%。

　　所以，若要比较国电公司占用的国有资产比例，只能采用净资产数额，即：（1）国电公司占用的国有资产与国家国有资产总额的比例为3881/90964=4.2%（约1/24）；（2）国电公司占用的国有资产与经营性国有资产总额的比例为3881/66748=5.8%（约1/17）。作者显然搞混了总资产和净资产的概念，再加上对国家真实国有资产数字和种类划分的不了解，必然发生1/6与1/17和1/24的巨大偏差，而绝对额则差了几千亿甚至近万亿。资深记者没写出资深文章事小，而对当时处于重要时期的电力体制改革产生的误导则事大。因此，我在这里必须对此类不实报道予以纠正。

　　三、国电公司改革真的令人沮丧吗？

　　尽管国电公司今天已“人去楼空”，从历史上消失了，但我还是想从客观的角度给存在五年的国电公司一个真实的历史评价。回首过去，无论今天的人们如何评价国电公司主导的电力改革是否令人沮丧，我都想强调国电公司的五年是中国电力工业发展史上十分重要的一页，不仅是因为国电公司在我国电力新旧转轨时期发挥了承上启下的重要作用，而且客观评价它对我国未来的经济体制改革具有深远的历史和现实意义。

　　首先，从国电公司的改革方略上看，1998年年底，国电公司就在国电系统的文件中提出了“四步走”战略：

　　第一步（1997年1月—1998年3月）：成立国电公司，撤销电力部，政企分开；

　　第二步（1998—2000年）：公司制改组，实体化，厂网分开，进行竞价上网试点（沪、浙、鲁、辽、吉、黑）。

　　第三步（2001—2010年）：全国联网，全面推开厂网分开，竞价上网，形成电力市场。

　　第四步（2010—）完全实现配售放开，形成输电网公司。

　　如果将它与后来的国家计委的改革思路相对比，则可以看出：第一，国电公司的改革是在兼顾国际电力改革经验、电力产业特点、中国国情的基础上，按功能性分离推进的，其目标是最终成为输电网公司。按它的上述时间表，在2010年已经开始把配售放开了，同时这意味着继承性地将国电公司演变成了国家输电网公司。

　　我想，如果按照国电公司的改革思路，今天中国电力体制可能已经走到了输配分开这一步，无论是从国际经验来看，还是与5号文指导下的中国电改现实相比，这样的改革速度都不慢。然而令人遗憾的是，国电公司根本没有实施其改革四步走战略的时间，它还没迈开脚步，就已经被“令人沮丧的电力改革”之定性宣判了死刑。

　　第二，国电公司是作为内部改革主体推进改革的，直接承担改革和发展的重任及改革失误的风险，实现责权利的相统一，因此不管改革最终是否会成功，都有人为此负责，而在国家计委主导的电改小组的改革模式下，无人为改革的后果承担责任。实际上，后来事实也证明了三年的电荒的确无人负责。

　　其次，再从国电公司的经营成绩上看，国电公司的五年是2002年以前中国电力发展最快、市场化改革力度最大的五年。2001年，国电公司进入世界企业500强，名列第77位。

　　五年期间，国电公司共投产发电装机6183万千瓦，占全国新增加机组的66.7%；电网建设、全国联网和西电东送发展迅速，通过电网建设与改造，解决了2500多万人口的用电问题。电力结构调整明显加快，压缩小火电952万千瓦，占全国关停总量的80%。

　　投入资金2600多亿元，改造了269个城网和2500多个农网，城市电价平均每度电降低0.05元，减轻用户负担400亿元；农村电价平均每度电降低0.13元，减轻农民负担350亿元。供电煤耗每度电平均降低12~15克，相当于节约煤炭600万~700万吨；线损率降低0.38个百分点，相当于全国可节约电量32亿千瓦时，折合标准煤119亿吨。

　　显然，无论是从改革创新还是取得的经营成就看，国电公司五年的改革与发展都并非令人沮丧。

　　第四节  电网中是否隐藏着超额垄断利润

　　赵忆宁的那篇《电力改革能否再快一些》还引用了“一位不愿意透露姓名的资深业内专家的话”，批评国电公司垄断电网经营，获得超额垄断利润：“电网的供电成本一般应在每度电0.1元左右，但是现在电厂上网价与销售价之差一般都超过0.15元，国电公司每年至少供10000亿度电，取得的利润何止86亿元？”“国电公司的隐性利润是人们想象不到的。”这番话的弦外之音无非是每度电盈利5分钱，10000亿度电则应盈利500亿元，而国电公司只盈利86亿元，因此得出了“国电公司的隐性利润是人们想象不到的”这一结论。

　　我们暂且仅就这位无名资深专家所引用的数字作一分析，即可得出500亿元利润的两个自变量都是缺乏现实依据的，只是主观臆测。

　　首先，“至少10000亿度电”是失实的。1999年，国电公司实际完成售电量8179亿度（事实上全国售电量也仅9498亿度），二者相差约1900亿度。

　　其次，“上网价与销售价之差一般都超过0.15元”的推测更是缺乏依据。分析这一问题并作出切合实际的回答不仅可澄清事实以正视听，更重要的是，这是我国电力工业深化改革无法回避的问题，意义重大。

　　因此，有必要从国家电网公司的利润构成入手，对电厂和电网的价格与利润进行科学合理的解析。1998—2002年间，我在参与国家电网公司的改革与管理咨询中接触到了大量的一手财务资料，比较全面地了解了国电公司的财务状况和数据，我对国电公司收入与利润来源的分析与该文是完全不同的。我在《“隐性利润”还是“隐性亏损”——国电公司电网经营解析与思考》一文中仔细剖析了国电公司的利润及电价构成情况，通过分析发现，国电公司如果没有内部电厂利润的支撑，仅就电网经营来说，实际上存在的不是隐性利润而是隐性亏损。

　　一、国电公司电力产品利润与盈利能力解析

　　（一）利润总额构成

　　国电公司1999年实现的86亿元盈利由三部分构成：电力产品的经营利润15亿元；投资收益54亿元；辅业、财务收入等其他利润性收入17亿元。

　　（二）从国电公司售购电价差来计算其盈利能力

　　1.售购电价差的计算

　　1999年，国电公司系统累计购电量6037亿度，发生购电成本1502.7亿元，购电平均单价为0.249元/度。同年，国电公司完成售电量8179亿度，实现电力产品销售收入2504亿元，售电平均单价为0.382元/度，其中含：增值税55.54元/千度；上缴财政的电建基金、三峡基金20.6元/千度。两项合计0.076元/度。用户消费平均电价由电网购电价（发电）、售购电价差（供电）与税费三部分组成，即用户消费电价=电网购电价+售购电价差（供电）+税费。由此得出，1999年国电公司平均单位售购电价差为0.057元/度。1999年国电公司电价构成如表3-1所示：

　　事实上，国电公司每度电的售购电价差只有0.057元，这与那位不愿透露姓名的资深专家所言的“国电公司每度电售购电差价一般都超过0.15元”的主观臆测相差甚远。

　　2.单位供电成本计算1999年按照国电公司售电量8179亿度折合每千度电的成本构成为：直接供电费用54.9元、利息支出8.56元、税金1.28元及供电线损19.36元。上述四项合计，1999年国电公司单位供电成本折合每度电0.084元。

　　由此可知，0.084元/度电的售购电价差是国电公司电网经营的盈亏平衡点，价差大于0.084元/度电，供电单位才可能实现盈利；价差小于0.084元/度电，供电单位就会亏损。如前所述，1999年国电公司的售购电价差仅为0.057元/度电，供电单位亏损额为0.027元/度电。

　　二、国电公司15亿元主营利润从何而来

　　假设厂网分开，国电公司网属电厂上网电价也按独立电厂平均上网价每度电0.248元结算，1999年，国电公司的售电量为8179亿度，按上述供电单位每千度电亏损27元计算，国电公司电网亏损补贴额应为220亿元。而实际上国电公司1999年的主营即电力产品销售却产生了15亿元利润。其原因有三：

　　一是国电公司内部电厂自发电量上网电价（0.176元/度）低于外购电量上网电价（0.248元/度）。1999年国电公司网属电厂自发电量为2778亿度，综合发电成本为490.93亿元，平均单位发电成本为0.176元/度，与外购电量平均电价0.248元/度相比降低了0.072元/度，因此总共减少发电成本201亿元。电网单位220亿元的模拟亏损额因此就减少到19亿元。

　　二是资金收益。1999年，国电公司利息净收入等资金运作收益为27.42亿元。弥补亏损19亿元后，电网实际盈利8.42亿元左右。

　　三是线损统计偏差。以《1999年电力工业统计资料提要》提供的线损率7.22%为依据，国电公司1999年财务报表中反映的实际线损率为6.92%，二者相差0.3%，导致线损电量偏差26亿度，按0.248元/度计算就比国电公司1999年财务报表中反映的利润数字少了6.47亿元。

　　上述三项合计约为235亿元，在弥补220亿元模拟亏损后恰有15亿元利润。

　　由于国电公司没有把电网隐性亏损这一真相向社会披露，所以这两篇文章引导人们认为国电公司由于垄断导致隐性利润黑洞，而这一黑洞又都被电力这一特权阶层腐败掉了。每当看到这个缺乏现实依据的“500亿元”盈利的数字时，我都深深感到电力人不重视理论的宣传和对电力事实真相的宣传和引导，即使在12年后的今天，这一问题都仍然存在，因此对下一步改变电网的统购包销、推进厂商和大用户直接见面、国网只收过网费的价格的合理测算、利润率的合理核定都具有现实意义。

　　所以，赵忆宁文中的这位无名资深专家所引用的数字是缺乏现实依据的，电网垄断经营隐藏着巨大的利润漏洞只是其主观臆测，是不符合事实的。国电公司的电网经营根本不存在那位无名资深专家所言的“人们想象不到的隐性利润”，而是深藏着隐性亏损。国电公司1999年8179亿度售电量中有2778亿度网属电厂的自发电量（占33.97%），这是掩盖国电公司电网经营巨额隐性亏损的根本原因。

　　国电公司的巨额隐性亏损被其厂网不分的体制所掩盖，这种亏损只要国网把内部电厂全部剥离就会暴露。而一旦我们下定决心实现厂网分开，就会发现我们将陷入“要么电网发生巨额亏损，要么消费者承受电网回归市场的涨价负担”的两难选择。电网隐性亏损而不是隐性利润所引发的电网价格问题，已成为深化我国电力工业体制改革的第一障碍。

　　第五节  我们最应该反什么样的垄断

　　2001年，胡鞍钢在《地方电力管理》第4期发表了《电力体制改革的核心目标是打破垄断》一文，他在文中说：“我国电力体制改革的核心应打破国电公司垄断电力市场的格局，建立公平竞争、公正竞争、公开竞争的统一市场格局。”

　　看完这篇文章后我一直在思考，难道电力体制改革的目标就是打破垄断吗？如果以打破垄断为目标，我们的电力体制改革将走向何方？又会带来什么后果？

　　为了详细论述我国电力改革反垄断的目标与手段，2001年5月17日，我在《中国经济时报》上发表了《电力反垄断必须正视的几个焦点问题》一文。这篇文章明晰了三种电力改革思路的比较与选择；反垄断不能与全国联网相对立；全国联网需要一个实实在在的国网公司；明确推进电力改革的责任主体；电力垄断源头在于审批制度，电力反垄断的重要内容是摒弃旧的行政审批制度；改革旧的行政审批制是当前电力改革反垄断的重中之重。可以说，这是我一贯观点的全面呈现。

　　实际上，在中国电力体制改革过程中，出现了三种改革思路：

　　第一种是横向分割，即按区域形成分割成若干个发、输、配电一体化的电力公司集团。就中国的实情来说，横向分割也就是要承认目前互不相连的东北、华北、华东、华中和西北等五大区域网和五六个独立省公司网共十一二个各自分割的电网格局，以五六个局域网为独立的法人实体，让它们互相自由竞争。

　　第二种则是纵向分切，即按电力本身的特点将发、输、配、售电四环节彻底分开，国电公司不要既搞发电又搞电网，而是先把厂网分开，让电厂彻底分出去，再将输电网和配电网分开，同时培育私人售电公司，最终国电公司自然演变为一个只管全国输电网的国网公司，统一规划建设各大独立网间的联络线，最终实现全国联网，在全国联网的基础上实现资源的优化配置，让电源竞价上网，而输电作为自然垄断行业采取收过网费的方式，最终构造一个电源竞价上网的竞争平台，让发电商相互竞争，形成全国市场，成立国网公司，打破区域垄断，实现资源优化配置，最终将消费电价降下来。

　　第三种是既横向分割又纵向分切的“破碎式”改革模式。前两种方式在其他国家的电力体制改革中都能找到实例，然而我们却非常痛苦地发现当时中国出现了第三种思路，即既纵向分切又横向分割的“破碎式”改革。它将国电公司的经济垄断当成我国电力行业垄断的根源，要求拆分国电公司，一下子把整个电力行业从垄断状态推进到肢解状态。这看起来很过瘾，迎合了人们反垄断的心理，但实际上是非常不可取的，改革的风险非常大。

　　我认为，在探讨中国电力体制下一步改革方向这一重要问题时，一定要根据电力企业的特点，要以对电力工业垄断属性的正确认识为前提。中国“破碎式”改革模式的出现正是由于对中国电力工业垄断属性的认识出现偏差造成的。

　　在我看来，中国电力行业存在三种既要明确界定又要加以区分的垄断形态，即自然垄断、经济垄断和行政垄断，只有在了解这三种垄断的基础上才能进一步界定中国电力行业的垄断属性，从而找出中国电力体制改革的正确方向。

　　自然垄断是指在某一行业中一个厂商生产的产品总成本低于两个或两个以上厂商生产该产品的成本之和，即我们常说的“1大于2”。

　　经济垄断是指经济主体在市场中拥有绝对或者相对经济优势地位，从而产生限制其他经济主体进入市场的可能。它的主要组织形式包括卡特尔、辛迪加、托拉斯以及康采恩四种。

　　行政垄断是地方政府或国家经济管理部门凭借政府行政权力所形成的垄断，具有强制性，主要表现为地方保护主义和行业垄断。

　　这三种垄断形态各有特点，必须明确加以区分，这对于正确界定我国电力行业的垄断属性非常关键，对确立我国电力体制改革的正确方向也至关重要。三种垄断形态的区别如表3-2所示：

　　法律性质合法一般为非法无法

　　影响积极，带来效率经济依据垄断组织是否滥用垄断地位而定消极，带来腐败和市场扭曲

　　在上述三种垄断中，自然垄断是“好”垄断，不能反也不必反。对电力行业来说，输电网属于自然垄断行业，我们不能为了刻意反垄断而违背其自然垄断属性，简单盲目地在发、输、配、售四个环节都来制造不同的利益主体。实现全国联网才是电力体制改革的正确方向，就是要构造一个竞争平台，这个平台做得越大，电力产业效率就越高，电厂也就能在更大范围内进行竞争。也就是我们平时所说的电力联网，网越大越经济，网越大越安全。一个统一的电网对于保证电力供应系统的稳定非常关键，电力供求平衡必须在电网的每一个环节上保持不变，否则将造成大规模电力供应的中断。

　　国电公司企业组织的经济垄断仅是表象，政府的行政垄断才是根源，尤其是电价形成机制和投资项目审批方面的行政性垄断。企业的经济垄断无非是为了获取高额垄断利润，而保证最大限度地获取利润则要依赖于企业能够依靠自身的经济地位和市场控制力量决定较高的垄断价格。但国电公司并不具有电力产品和服务的定价自主权，长期以来我国的电力项目和电价都是由政府某一部门审批出来的，其下属经济运行调节局组织电的紧急调度和协调，基础产业司审核重大电力建设项目，价格司组织拟订、调整电价和收费标准。电价的核定成为能否赚钱的关键，现实中，一厂一价甚至是一机一价十分普遍，中国的电价不知有几百种，为核定优惠电价，企业“跑部钱进”，政府部门的行政权力得到极大的发挥，这是当前电力体制中最为敏感的电价问题的症结所在。由于电价的形成机制不合理，国电公司又必须按照这一不合理电价购买，因此国电公司尽管资产很多，利润却不理想，在这种扭曲的体制下，它一切信号的反应都是不真实的。

　　因此，从电力工业的特点来说，中国电力改革应当做到保留自然垄断，打破经济垄断，废除行政垄断，即通过厂网分开，把发电和售电环节推入竞争领域，把输电和配电环节保持在自然垄断领域；同时，在监管环节，废除旧体制形态下以电价及投资立项方面的行政审批为核心内容的行政垄断。

　　“破碎式”改革思路的出现是有些经济学家揣摩领导人的思路，认为打破垄断是经济上反垄断、政治上反腐败的需要，把反垄断当成电力体制改革的目标。这样的目标定位是要误事的，他们片面否定国电公司主导的电力改革，认为电力是垄断行业“四大家族”之首，电网里藏着巨大的利润黑洞，但实际上这些说法都不是经过客观理性分析的结果。

　　那么电力体制改革的目标到底是什么？反垄断究竟是目标还是手段？在我看来，市场经济是消费者主导的经济，电力改革的终极目标理应定位于为消费者和用户提供质优价廉、安全的电力产品和服务，使消费者得到实惠，同时促进经济效益。而打破垄断、引入竞争、培育完善市场、降低电力成本和提高电力工业效率仅仅是实现这一终极目标的手段而已。

　　如果单纯以打破垄断为改革目标，不顾输电环节的自然垄断属性，不计成本和代价地人为制造若干竞争主体，进行破碎式改革，一味强调拆分国电公司系统的组织体，无人触及打破电价行政性垄断这一实质性问题，电力体制改革的后果将不堪设想！

　　再者，如果某些领域、某些形态的垄断有助于实现这一终极目标，那么为什么不能作为改革的一种手段而保留呢？为什么一定要为了反垄断而反那些“好”的垄断呢？分清楚电力改革的手段和目标至关重要，二者不能混淆，更不能替代。

　　第六节  对妖魔化电力的非议

　　随着美国加州电力危机和“西电东送”计划遇到困难，广东宁可用自己的高价电，也不用西部廉价输送来的电的情况接连发生，舆论妖魔化电力领域的倾向愈演愈烈。

　　2001年6月，尽管建立在拆分国网基础上的以“0+4”或“0+6”模式为特征的《电力体制改革方案（草案）》在国务院没有通过，然而这并没有对这场反垄断大辩论产生实质影响，一些人对国电公司、对电力系统的非议还在继续，甚至连地方电力系统的同志也深深感到了这种危机。

　　2001年7月18日，为了设计国电公司改革方案，我来到了湖南进行调研。当时湖南电力公司刘友夫总会计师、财务处李荣华处长向我谈到，社会舆论对电力有一种妖魔化的倾向，说电力系统是一个“特殊利益集团”。

　　中央电视台甚至在报道国电公司在湖南的一次会议时，把不同场面移花接木（会议是在湖南召开的，但是电视里的画面整个都是从深圳某地的一个大酒店里转切过来的），大谈电力系统如何腐败。

　　这造成了极坏的社会影响，成为人们妖魔化电力行业的典型事件。当时上至国家有关部门下至舆论媒体，都大批国电公司搞垄断和腐败，是特殊利益集团。即使国电公司对此提出严肃抗议，中央电视台也既无歉意又无更正，国电公司有苦无处诉。

　　离开湖南后，我又直接去了上海、四川电力调研。2001年7月25日，我离开上海飞往成都，陪同我的是国电公司资产处吴骏处长。他在上海机场买了一本杂志——《新经济》（2001年第7期），看到的第一篇文章便是胡鞍钢接受记者采访的报道《胡鞍钢激辞反垄断》。

　　胡鞍钢在文章中明确提到，“在长期的计划经济体制中形成的行政性垄断，已经成为一个庞大的既得利益集团”，“电力系统累计投资额达8000亿~12000亿元，但仅有200万从业人员，每年仅象征性地向国家上缴利润70多亿元”，而“电力行业的垄断租金是900亿~1200亿元，占GDP的0.5%~0.75%”，“在所有行业中最高”，“与行政性腐败相比，官员的个人腐败只能算是九牛一毛”，“我们现在那些大的垄断行业的领导，既是企业家又是政治家”，“这些利益集团最大的特点就是要千方百计地影响政治”，因此，“要限制垄断利益集团的特权，把它们从‘贵族’降为‘平民’，从经济人与政治人的双重身份变为纯粹的经济人”，“这些垄断行业的领导人要换马”。

　　他还认为：“垄断行业的改革方案必须由国家综合部门，譬如国家计委或国家体改办来设计，那些垄断部门只有执行权。只有这样设计出的改革方案，才可能照顾到全体消费者的利益，而不仅仅是围着利益集团转。”

　　第二天我在给四川电力公司做的《守正出奇深化电力体制改革》的讲座中，向四川电力的同志们详细解释了三种垄断和三种不同的改革思路等问题。毕竟，系统内的同志要对电力改革的目标和方向有一个正确的认识！

　　在我看来，之前的电力改革太急于求成，电力改革与政治反腐败、经济反垄断联系过于紧密。而这种电力的反垄断，不是从消费者的角度进行反垄断，而是从行政或政府的角度进行反垄断，于是其中就掺杂了很多非市场的因素。也就是说，不顾电力自然垄断的特点，忽视中国经济发展的新兴转轨时期和电力这个国民经济第一基础产业的特点及对国民经济的影响，忽视对电力的规划、预测及与国民经济之间的协调发展关系，不从消费者的角度以最终能够为消费者和用户提供质优价廉的电力产品为改革的目标去采用“大船慢掉头”的渐变方式打破垄断，而过多地从政府和政治的角度用“休克疗法”式的方式拆分国电公司，最终导致电荒的发生，这一教训是应该进行总结的。

　　对比，应如何看待个别媒体和舆论对我国电力行业的妖魔化误导？实事求是地说，中国电力工业无论从电价水平、电力产品供应还是电力公司的售后服务看，各方面都是具有比较优势的。首先，我国的电价水平并不高，在世界各主要国家排名中，长期以来排在世界倒数第二位，仅比印度高；其次，长期以来，中国在供电上没有出现大事故，对比之下，同时期国际上各主要国电事故频频发生，例如美国加州的大停电、纽约的大停电以及欧洲国家和俄罗斯的大停电等；第三，在中国，对于供电和电力服务的投诉数量远远低于民航和电信等领域的投诉，“电老虎”的帽子基本已甩掉。所以，将电力行业妖魔化为腐败“大窟窿”、“特殊利益集团”，在很大程度上抹杀了国电公司成立以来一直在提供质优价廉、安全的电力产品这一最重要事实。

　　因此，把电力系统当做“特殊利益集团”的提法是极为错误的。这样做是人为地在我国社会各阶层中制造矛盾，是与我们要建立和谐社会的目标格格不入的，也是极为危险的，在今后的铁路、邮政的改革中尤其要注意。

本文摘自《大船掉头：电改十八年反思与展望》，版权归原作者所有